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内容摘要

 

理解财政,需要转换思维。表面看,财政行为是利益的分配和转移,而从实质看,财政行为是风险的分配和转移。财政通过分配和平衡风险,避免风险在某处聚集并在风险链上放大,避免了危机的产生,这实质是化解公共风险,所以财政的本质功能是通过平衡风险化解公共风险,以维护社会共同体的生存和发展。财政的基础性作用在于,只有财政有这种平衡风险的内在功能。与社会共同体面临的公共风险治理要求相匹配,是现代财政的判断标准。如果财政能够很好地平衡风险、化解公共风险,那就是现代财政;通过改革与公共风险治理要求相匹配,就是现代财政改革。新时代的现代财政改革,要立足于以下几个方面:构建大国财政体系,应对面临的全球风险挑战;织密预算的制度笼子,完善权力的财政治理体系;建立公平与效率融合的财政制度;为形成经济双循环格局“架桥铺路”。

 

一、理解财政,需要转换思维

科学家做了一个实验,在一个瓶子里放了蜜蜂和苍蝇,科学家把瓶底对准光源,观察蜜蜂和苍蝇的行为。结局是蜜蜂拼命往光源的方向飞,认为那个地方肯定是出口,最后撞壁力尽身亡。而苍蝇没有这个概念,到处乱撞,撞到出口飞了出来。这个实验说明,如果条件和环境改变了,还按照老思路来找出口,就是死路一条。我们进入了一个新的时代,如果还在按照经济学的思维来理解财政,就会有很多困惑无法得到解答。这说明,做财政基础理论研究,要突破思维惯性。要尊重经典,但决不能迷信经典。只有思维突破,才能为认识世界打开一扇新的窗户。我们遇到问题是要敢于和善于否定,善于否定的哲学基础就是不确定性思维。

理解财政也需要转换思维。过去我们都是从利益和利益转移的角度来理解财政行为,比如,给公职人员加工资是政府与个人之间的利益转移,给企业减税是政府与企业之间的利益转移,扶贫是国家和扶贫对象之间的利益转移,增加教育投入是现在和未来之间的利益转移。如果转换一种思维看,给公职人员加工资,个人的利益增加了,但政府的风险也增加了,这实质是个人的风险向政府转移;给企业减税,企业的利息增加了,但政府的风险也增加了,这实质是企业的风险向政府转移;增加扶贫投入,扶贫对象得到了利益,也向政府转移了风险;增加教育投入,是未来的风险向现在转移。所以表面,财政行为是利益的分配和转移,实质,财政行为是风险的分配和转移。

二、财政基础性作用的体现:平衡风险

从这个角度来看,我们对财政的基础性作用就看得更加清晰。财政可以通过利益的分配和转移实现风险的分配和转移,目标是平衡风险。比如,为什么要减税,目标是通过政府的财政行为,释放企业的风险,否则,如果企业面临的风险过大有可能大规模倒闭,风险会在风险链上放大,引发经济和社会危机;为什么要扶贫,是因为贫困人口的人力资本积累无法承担自身面临的风险,政府主动转移风险解决了社会问题,释放了社会风险;为什么要增加教育投入,是通过增加现在的风险来降低未来的风险。进一步地分析,转移和分配风险并不是目的,平衡风险、确保风险不在某一个方面聚集形成危机才是目的。财政的基础性作用在于,只有财政有这种平衡风险的内在功能。从这个角度看,财政之于国家,就好比人体之血液,在人体之内平衡各种脏器和组织的关系,通过平衡实现机体健康运行。

三、现代财政是与公共风险治理要求相匹配的财政

财政通过平衡风险,避免风险在某处聚集并在风险链上放大,避免了危机的产生,这实质是化解公共风险。所以财政的本质功能是通过平衡风险化解公共风险,以维护社会共同体的生存和发展。

从这个角度看,是否现代财政,只有一个标准,那就是财政是否与社会共同体面临的公共风险治理要求相匹配。如果财政能够很好地平衡风险、化解公共风险,那就是现代财政。如果做不到这一点,那就不能称之为现代财政。我现在强调的现代财政应该具有公开、透明、法治等特征,这些都是表面的、形式上的特征。与公共风险治理要求相匹配才是现代财政的“里子”。

所以,现代财政是与时俱进的,不只是现在才有。通过改革与公共风险治理要求相匹配,都可称之为现代财政改革。比如,历史上的商鞅变法,在当时来说就是现代财政改革。当时秦国弱于六国,面临很多的风险,特别是如果国力不强大就会被六国所灭。商鞅变法采取的废井田、重农桑、奖军功等措施,通过利益调整来配置风险,实现风险平衡,促使秦国走向强大,并统一六国。美国进步时代的财政改革也是现代财政改革。当时美国的腐败和贫富差距非常严重,美国通过财政改革特别是预算制度的改革化解了所面临的风险,促使美国走向强大。进步时代的美国财政改革甚至被称为“二次建国”。我国上世纪90年代的分税制改革也是现代财政改革,当时的地方富、中央穷,中央财政非常弱,这种状况如果不改变,国家的凝聚力就成问题,分税制改革改变了这种状况,化解了国家可能面临的分裂风险。

世界是不确定性的,公共风险也在不断演化。不同的时期面临不同的公共风险,因此财政要不断地改革,才能与公共风险治理要求相匹配。

回顾中国的革命战争时期、计划经济时期和改革开放时期,我们面临的主要公共风险始终在变化。革命战争时期最大的风险是国家危亡的风险,计划经济时期要解决百废待兴的风险,改革开放初期面临被开除“球籍”的风险。财政在不同时期,以不同的“现代财政”面貌出现,化解当时面临的公共风险。比如,计划经济时期,财政通过统来聚集资源,改变国家“一穷二白”的面貌;改革开放时期,财政通过放权和分权,来激发市场和社会活力。辩证地看,统和分都是现代财政改革的要求,只是当时面临的和需要化解的公共风险不同。

四、关于新时代现代财政改革的思考

进入新时代,我们面临百年未有之大变局。习近平总书记给出的判断是“世界进入动荡变革期”。世界的动荡变革是当前我们面临的最大风险,现代财政改革应该与之治理要求相匹配。初步考虑应该包括以下几个方面:

第一,构建大国财政体系,应对面临的全球风险挑战。现在的中国是一个成长起来的大国,利益遍布全球,风险也来自于全球。当前的现代财政改革,不能只考虑国内,而是首先应该放在国际视野来考虑。强调预算公开和透明等形式化的财政改革固然很重要,但还不是最重要的,因为仅仅这样不足以化解当前面临的来自于全球的公共风险。要使财政与公共风险治理要求相匹配,走向现代化,首要的任务是构建大国财政体系。考察美国的财政制度设计包括财政部部门设置,体现的是全球思维,美国财政部在全球范围内保护美国利益、化解美国面临的公共风险,这一点值得我们借鉴。

第二,织密预算的制度笼子,完善权力的财政治理体系。当前国家治理中面临的一系列问题,比如腐败问题、形象工程问题、长期拖欠教师工资等风险问题,体现的是预算制度的笼子不够密实,只有织密预算的制度笼子,完善权力的财政治理体系,才能从根本上化解这些风险。

第三,建立公平与效率融合的财政制度。彻底打破财政支出的二元结构,加大对农民工等群体的人力资本投入,既提高低收入人群获取收入、提高消费的能力,又为国家长期可持续发展积累人力资本,实现公平与效率问题同步解决。

第四,为形成经济双循环格局“架桥铺路”。这里的“架桥铺路”是指财政基本制度建设。改革开放初期,财政改革为经济改革杀出一条“血路”,指的是财政改革为经济改革提供了重要的制度支撑。形成经济双循环格局,同样离不开财政的制度支撑。“架桥铺路”就是通过财政制度建设,打通经济循环的堵点,实现畅通。


决策参考 2020年第8期 (总第86期)

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