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促进融资担保业高质量发展的政策建议

 

中国财政科学研究院      赵全厚 孙家希

 


一、我国融资担保业高质量发展的基本要求

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是摒弃粗放式、单纯追求数量增长的发展模式,统筹兼顾发展的“量”和“质”,在更高质量基础上实现供给和需求的动态平衡。作为我国经济高质量发展的重要组成部分,我国融资担保业高质量发展的目标是要构建与经济高质量发展相适应的融资担保体系。

基于高质量发展的新理念,融资担保体系高质量发展的内涵可以理解为:一是从发展目标看,通过增加融资担保业务的有效供给能力尽可能覆盖各类市场主体的融资担保需求,尤其是能够高效纾缓中小微企业的融资难和融资贵问题;二是从发展路径看,通过增加合格的融资担保机构和扩大融资担保资本存量规模,逐步形成结构合理、竞争有序、健康运行的融资担保体系,既能够充分发挥市场在融资担保领域资源配置的决定性作用,又能够更好地发挥政府的作用,最终提高融资担保领域的服务能力和实现融资担保机构的可持续发展。

二、我国融资担保业存在的问题和原因分析

我国融资担保业起步较晚,从1993年第一家专业的信用担保公司诞生算起,中国融担行业的发展历程不足30年,其间也经历了行业缓慢成长、野蛮式增长和规范发展等波动起伏的过程。按照高质量发展的要求,当前我国融资担保行业存在着市场需求空间很大、担保供给能力不强、机构业务聚焦不够、银担合作不畅、风险分担补偿机制有待健全等诸多问题。

归纳起来,我国融资担保业发展历经波动和现存问题的主要原因有:

一是经济发展的波动性造成了融资担保行业的不稳定性。一般来说,在经济增速较快时期,市场主体产销顺畅是大概率事件,融资担保的违约率相对较低,融资担保机构利润可期。在此情况下,顺周期性较强的商业性融资担保机构容易雨后春笋般增长,融资担保业资本积聚力度也越来越大。这可以解释2000~2010年间,我国商业性融资担保机构较快增长的部分原因。然而,随着我国近年来经济下行压力的逐步加大,不少相对弱势的市场主体产销受阻,信用违约事件频发,一些商业性融资担保机构也因“身陷其中”,难以自拔,“跑路”、关闭和破产事件增多,即使那些能够继续维持运营的机构也主动进行业务收缩和结构调整。这说明,融资担保业与经济周期性波动密切相关。

二是监管体系的相对健全和趋严。纵观经济发展史,加强和放松管制一直以来就是行业发展的动态性、周期性轮回期初,为了促进业态发展,鼓励多于管制;期中,为了防范可能造成的系统性风险,针对各种不法行为管理制度得以健全监管趋严;最终过于严厉的监管制度和监管措施虽然有助于确保业态发展的安全性要求,但却因抑制了行业的发展动力、活力,造成行业性“供给不足、效率不高”,又不得不采取适当“放松管制”的行为。

我国融资担保行业的短暂的发展史似乎也在验证这一轮回。1999年《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》(国经贸中小企〔1999〕540号)提出了“一体两翼”的发展方向,2003年颁布了《中小企业促进法》,激励了融资担保业的快速发展。

2009年国务院办公厅发布《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》和2010年七部委颁发的《融资性担保公司管理暂行办法》明确对“融资性担保业务”进行监管,并对融资担保公司的业务范围、经营规则、风险控制等进行了规定。这些措施对融资担保业进行了初步的规范。在防范和化解社会重大风险的背景下,2017年8月国务院颁布了《融资担保公司监督管理条例》(国令第683号)和2018年4 月银保监会下发 1号文件《关于印发融资担保公司监督管理条例四项配套制度的通知》,进一步明确融资担保监管框架,提高了准入门槛,融资担保监管范围进一步扩大,涵盖借款类担保业务、发行债券担保业务和其他融资担保业务。值得注意的是,上述条例和四个规定并没有按照2015年《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》文件相关精神将融资担保机构区分为政策性和商业性,而是统一实行了比较严格的监管政策。也就是说,我国融资担保业目前正处于“严监管”和“防风险”的波段。

严格监管确实有助于融资担保业的规范、安全发展,但监管过分趋严也可能会影响融资担保行业能力的提高,容易造成资本积聚不足、服务能力下降的风险。近年来,一些民营融资担保机构存量规模的减少可能也与监管的强化有关。来自中国融资担保业协会的数据显示,2015-2017年间融资担保机构数量连续三年下降,累计减少1044家。

三是政策性融资担保业务供给不足、不稳定,致使我国融资担保行业逆周期作用不明显。政策性融资担保业务之所以被称为“准公共产品”,就是因为具有相对明显的“逆周期性”特征。所谓“逆周期性”主要是指融资担保机构在经济下行、市场借贷违约风险抬高之际,能够逆势而上,扩大融资担保业务,支持实体经济。政策性融资担保业务的后盾是政府财政。财政支持力度越大,政策性融资业务能力越强,从而能够提高融资担保行业整体的逆周期性和公益性能力。反之则反。

1999年当时的国家经贸委提出建设“一体两翼”的融资担保体系设想,即建立国有专业担保机构为主体,互助担保机构与商业担保机构为两翼,中央、省、地方三层的中小企业信用担保体系。但由于财政支持能力的限制,政策性融资担保机构因缺乏可持续能力不得不异化为商业性机构,致使整个融资担保行业中政策性融资担保业务占比严重供给不足,过度依赖顺周期性较强的商业性融资担保。这也是造成在经济下行时期,整个融资担保行业机构萎缩、业务覆盖率骤降的重要原因。

随着国家对小微企业和创新创业重视程度提升,政府对融资担保体制支持力度加大。2015年《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》提出了要发挥政府支持作用,提高融担机构服务能力,构建政银担三方共同参与的可持续银担商业合作模式。2018年成立了国家融资担保基金公司并且正在加强与省级再担保机构的合作,部分省市如安徽、江苏、北京等地区已经建立起覆盖全区的融担组织架构和风险分担机制,有的省还建立了常态化的风险补偿机制。这将会逐步增强融资担保业的逆周期服务能力。

上述几个因素是交互影响的。但有些因素(如经济波动)是相对客观的,有些因素(如监管政策、政府财政支持)则可以因地制宜、因时制宜地调整。实现融资担保业的高质量发展需要面对客观实际情况调动一切能动因素维护业态的稳定均衡发展。

三、促进融资担保业高质量发展的政策建议

面对经济发展的现实需求,促进我国融资担保业高质量发展的政策建议主要有:

(一)多渠道吸引社会资金,形成科学合理的融资担保体系,提高行业整体服务能力

我国融资担保业起步晚,融资担保在社融规模中占比小,融资担保业资本存量有限。2017年融资担保占社会融资规模存量的比重约为1.3%,贷款担保占贷款余额比重约为1.5%。截止到2018年末,我国融资担保机构资产总额1.52万亿元,而社会融资规模存量为200.75万亿元。由此看来,无论是业务占比,还是资本存量,我国融资担保业还有很大的提升空间。这显然不能仅靠政府财政出资,需要鼓励社会资本的积聚。从现实来看,虽然近年来我国国有融资担保机构占比和实力不断上升,但民营商业性融担机构数占比仍接近60%,是中小微企业贷款信用担保服务的主要提供者,在整个融担体系中发挥着不可或缺的作用。

因此,要在重塑政策性融资担保体系的同时,多渠道积聚社会资本,形成政策性融资担保和商业性融资担保、担保与再担保相结合的科学合理的融资担保体系,才能有效扩大融资担保业务的覆盖率,提升融资担保行业整体服务效能,尽可能覆盖各类市场主体的融资担保需求,尤其是舒缓中小微企业的融资困境。

(二)扩大政策性融资担保业务,提高融资担保业逆周期服务能力

相比于商业性融资担保,政策性融资担保由于有财政做后盾,可以突破商业性融资担保较为明显的顺周期性,在经济下行期间可以起到逆周期的作用;可以适度跨越“风险-收益”不匹配的中小微企业融资门槛,有效纾缓融资难融资贵的问题。

政策性融资担保可以划分为政策性融资担保机构从事的政策性担保业务和商业性融资担保机构从事的部分政策性融资担保业务。建议通过加大财政支持力度,积极鼓励政策性融资担保机构的成长,扩大商业性融资担保机构积极从事政策性融资担保业务,逐步构建科学合理的政策性融资担保体系。

财政可以主要通过注资的方式成立或补充政策性融资担保机构的资本金激励其扩大政策性融资担保业务。对于商业性融资担保机构,财政可以就其所从事的政策性融资担保业务产生的政策性亏损按照规定的程序给予激励性业务补贴,以发挥财政“四两拨千斤”的作用,更好地利用商业性资本的担保增信作用服务于舒缓中小企业的融资困境。

(三)实行分类监管,积极鼓励商业性融资担保多元化业务经营,实现可持续发展

融资担保业的高质量发展离不开商业性融资担保的贡献。一方面,在政策性融资担保机构聚焦主业于纾缓中小企业融资困境的之际,商业性融资担保可以通过多样化经营,如债券融资担保、投标担保、工程履约担保、诉讼保全担保等担保业务,既可以满足市场的多元化需求,增强自身可持续发展能力,也能够提高融资担保业的覆盖率;另一方面,政府财政可以通过政策性融资担保业务补贴方式撬动商业性融资担保机构参与政策性融资担保业务。

而且,在中小企业融资困境中实际上也存在商业性融资担保机构从事商业性服务的空间。这是因为,“融资难”和“融资贵”是有差异的。“融资难”主要是指融资的可得性大小,“融资贵”主要是指融资的成本问题。我国目前的“上亿市场主体”中有九成属于中小微企业,这些企业存在着的融资困境可能各有其特征。有的企业可能存在着短期的流动性需要(如过桥资金),更在意融资的可得性而不是融资成本。在这种情形下,“风险-收益”是相对匹配的,可以让商业性融资担保机构以市场化原则来纾缓“融资难”,从而让有限的政策性融资担保资源更聚焦于解决“融资贵”的问题。

考虑到商业性融资担保的功能作用和多元化业务经营的特点,本着规范与发展并重的原则,借鉴银行业和保险业的政策性机构和商业性机构分类和差异化监管的经验,商业性融资担保机构也应和政策性融资担保机构在监管方面有所区分。建议对商业性融资担保机构实行业务分类监管措施,即按业务类别实行差异化的费率、放大倍数、风险准备金计提比例,以及Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类资产比例等监管指标,允许其通过投资等其他业务盈利来反哺业务亏损,扩大担保业务规模,从而能够实现可持续发展。

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